חוק יסוד הזכות לדיור וחוק יסוד זכויות חברתיות בישראל

על אף שהמודעות למושג הזכות לדיור אינה חדשה, ויותר מכך, נעשה שימוש תכוף בשיח הזכויות כאשר מדובר על רפורמות או שינויי מדיניות הקשורים במשאבים חברתיים כלכליים יקרים, קיים טיעון נגד תביעות חברתיות-כלכליות הסובר כי הן תחרותיות וניתן להשיג רק חלוקת משאבים מסוימת על חשבונו של אדם אחר. כלומר בזמן שאחדים יהנו מדיור ממומן, אחרים ישאו בנטל, וישראלים לא אוהבים להיות "פראיירים". שאלות על חלוקת המשאבים הציבוריים בין ביטחון, חינוך, בריאות, תעסוקה ודיור עולות מדי יום ביומו. שאלות כמו "מדוע עלינו להשקיע בדיור ולא להגדיל את תקציב החינוך שבטווח ארוך יגדיל את הכנסות הפרט ויאפשר לו גישה לדיור במסגרת השוק החופשי?" הן הדוגמא הקלאסית למעבר המתחולל בין הגישה הסוציאליסטית של ערבות הדדית לגישה הקפיטאליסטית התחרותית של שחקני הבאולינג הבודדים. הליברלים שבנו מחמירים לשאול מדוע בכלל דיור צריך להכלל בשיח הזכויות.

ובכן דיור כמו זכויות רבות אחרות - ויש לציין שכל דור מביא איתו אגד זכויות חדשות (ראו איכות הסביבה) - מקבל את הלגיטימציה שלו כזכות משני כיוונים. האחד הוא חוק קיים, כלומר מתוקף היותו חקוק במסגרת החקיקה המדינית וההכרה באמנות בינלאומיות העוסקות בזכויות מעין אלו. וחשוב ממנו (השני) מתוקף היותו צורך בסיסי וקיומי של האדם. כלומר ללא דיור (מחסה), חלה על האדם סכנה קיומית ממשית - והדבר נכון במיוחד לאזורים המתאפיינים בתנאי מזג אויר קיצוניים או בסיכון לתקיפה ופגיעה בגוף. אז נכון שבמדינת ישראל ניתן ללון כמעט בכל שטח פתוח (ודאי בשדרות רוטשילד) ללא חשש לסכנה קיומית, זו אכן מדינה מתוקנת. אך בכדי להגן על כל פרט מפני רעהו, בעידן המודרני פרקנו את החרבות והצתיידנו בבית מחוקקים, בבתי דין, ובבתי סוהר. הפכנו גם את ביתנו שלנו למצרך שניתן לשכור בו לכנותו "קניין" והגבלנו את החופש שלנו למידה שתקשה עלינו מאוד לפגוע באחר. ומשם הדרך ידועה. מי שהיה בכוחו ניכס לעצמו מהקניין הזה ומה שהופקד ברשות המדינה חולק בין ציבורי ופרטי. ולא די, תקנות רבות מגבילות את הפעילויות המותרות בקניין. תקנות העירייה מכתיבות לו מה מותר ומה אסור לקיים בשטחים ציבוריים. ובכן נכון שאין הזכות לדיור מעוגנת בחוק הישראלי ולא נשקפת סכנה קיומית לדרי רחוב ולכן בישראל בהתאם לתנאים המפורטים אין לגיטימציה לזכות כזו. האומנם? אז החיים המודרנים פוקדים עלינו אחרת.

המשפטן  ג'רמי ולדרון פיתח שיח חשוב בנושא מתוך ניתוח אינטואיטיבי והגיון פשוט. הוא מראה כי הזכות לדיור יכולה למעשה להיות זכות משמעותית אם לא המשמעותית ביותר מכיוון שהיא מהווה מצע לכל הזכויות האחרות, ובו הן מתקיימות. הוא סובר שלצורכי קיום לאדם ישנם תפקודים בסיסיים שלא ניתן לבצעם בקומות בהם זכויות הקניין נאכפות בקפידה – (למשל צרכים סאניטריים או קיום יחסי מין) ; ומאחר שחוקי הקניין מגדירים היכן ליחיד יש זכות להימצא ומקנים לבעלי הקניין (פרטי או ציבורי) זכות הדרה של מי שאינם חפצים בנוכחותו  -  אדם שאינו זכאי להימצא בשום מקום למעשה נשללת ממנו חירותו. אם כן דיור אינו רק צורך טבעי פרימטי אלה גם צורך חברתי חדש שהחברה יצרה על ידי תיחום פעילויות מסויימות למרחב הפרטי (בשירותים ציבוריים למשל מותרים צרכים סאניטריים אך פעילות מינית אינה מקובלת- זו רק דוגמא מבדרת),  ומה עולה בגורלו של מי שאין ברשותו מרחב מסוג זה? 

אם כן מדוע אין אנו כופים על עצמנו חקיקה שתכיר בדיור (או מרחב פרטי) כמצרך בסיסי לקיום בחיים מודרניים? - על אף שמדינות מתוקנות רבות עושות זאת. 

נסיונות הכנסת הישראלית להכיר בזכות לדיור בעשור האחרון לא צלחו. בין השנים 2000-2010 הוגשו לשולחן הכנסת 125 הצעות חוק פרטיות העוסקות בנושאי דיור. 13 הצעות ביקשו להכיר בזכות לדיור ו-30 הצעות ביקשו לעגן את הזכות לדיור כחלק מחוק יסוד זכויות חברתיות הכולל בתוכו גם זכויות בריאות וחינוך לגיל הרך.

נסח הצעות החוק "הזכות לדיור' לא השתנה במרוץ השנים. הצעת החוק הראשונה שהוגשה בשנת 2000  הונחה במתכונת זהה 12 פעמים נוספות על שולחן הכנסת בידי חברי כנסת שונים. ובעיקרה, סעיף הקובע כי  “כל אזרח של מדינת ישראל זכאי לדיור בשטח ובאיכות ובתנאים אשר לא יפחתו מאמות המידה שנקבעו בחוק” - ובהרחבה "אם תווצר סתירה בין חוק זה לזכויות יסוד אחרות המוכרות בישראל כמו הזכות לקניין יהיה על בית המשפט להכריע”.

הצעות החוק הזכות לדיור גרמו לא פעם להרמת גבה ובעיקר לפיק ברכיים. בישיבה ה-112 של הכנסת ה-15 (25.02.2004) נידונה הצעת החוק הזכות לדיור של חבר כנסת וקבוצת חברי כנסת ( פ/‎1280):

“כולנו מכירים את הזקנה מפרוזדור בית-החולים בנהרייה, אבל אני בטוח שאם יכולנו לנהל דו-שיח מהותי בין מציע החוק לבין חברי הכנסת, היינו נוכחים לדעת שמעטים מכירים את שלושת הסקטורים בחברה הישראלית - העולים החדשים,שהבאנו אותם בתוקף חוק השבות, ערביי ישראל, שמצטופפים בגליל ובנגב, והאוכלוסייה הדתית, החרדית, שגרה בתנאים בלתי סבירים - והיינו מגלים שיש הרבה מאוד אנשים, גם במאה ה-‎21 במדינת ישראל, שגרים בתנאים בלתי אנושיים,שאינם הולמים את כבוד האדם. הצעת החוק איננה מכתיבה לממשלה לא את ההגדרות מה זה דיור הולם, באילו שיטות לנהוג, מה לבנות, כמה לבנות, איפה לבנות. אבל היא כן אומרת את דברה של הכנסת על כך שלכל אזרח ישראלי באשר הוא יש הזכות לדיור הולם ולמחיה בכבוד”.

הצעת החוק הוסרה משולחן הכנסת משישה טעמים (ציטוט מתוך הפרוטוקול):

1. ההצעה לעגן בחוק-יסוד את הזכות לדיור, זכות שמשמשת בסיס לתוכניות הסיוע לדיור, שעל-פיה פעלו כל ממשלות ישראל, מאז הקמת המדינה ועד לאחרונה, לכאורה תואמת את המטרות של משרד הבינוי והשיכון.

2. בהצעת החוק נקבע, כי כל אזרח זכאי לדיור בגודל, באיכות ובתנאים שייקבעו בחוק. ספק אם ניתן להכין תקן סביר כזה, בשעה שאין נתונים לקבוע את תנאי הדיור של אוכלוסיית המדינה. ניסיוננו מעלה, כי היה קושי אפילו לקבוע תקן לאחזקת הדיור בשיכון הציבורי שבבעלות המדינה.

3. לא ברור אם הזכות לדיור תהפוך גם חובה של המדינה לתת אותו. האם על המדינה לכפות את הזכות, כדרך שהיא כופה על ילדים חינוך חובה? האם חובה להעביר בכוח אדם שגר ברחוב, שמעדיף לגור בחוץ, לדירה תקנית?

4.האם זכות יסוד זו תגבר על החובה האזרחית לפרנסה העצמית? האם מי שלא מגיע לדירה תקנית יידרש לעבור למקום שיש בו דירות כאלה?

5.משום שאין סייג לחובת המדינה - יוכל בעתיד כל אזרח לדרוש מהמדינה שתעניק לו מגורים בלי שהוא יתחייב מצדו לתרומה כלשהי. לכאורה, אזרח שרכש דירה תקנית בעזרת משכנתה - יוכל שלא לפרוע את המשכנתה,ולא יהיה ניתן לפנותו עד למציאת דירה תקנית אחרת. אדם שמתגורר בשיכון הציבורי יגרום להרס הדירה, ולא ישלם שכר דירה, וימשיך להתגורר בדירה ויהיה זכאי אף לשיפוצה.

6. בהסכמים הקואליציוניים נקבע שלא יחוקקו חוקי-יסוד אלא כאלה שנקבעו מראש. 

 הצעת החוק הורדה משולחן הכנסת לאחר הצבעה: 41 נגד,51 בעד וללא נמנעים אך הנוסח מעולם לא תוקן. 

חוק יסוד זכויות חברתיות

שלושים הצעות לחוק יסוד זכויות חברתיות הונחו על שולחן הכנסת משנת 2000 ולא צלחו. הטענה המרכזית הייתהכי הגנה נרחבת על זכויות אדם, והרחבת הזכויות המוגנות תוביל לבסוף לפגיעה בזכויות החברה.  במישור הפרקטי מועלות טענות כי הגנה על זכויות חברתיות דורשת השקעה כספית אדירה, שנועדה לממן את ההשכלה של כל אדם, את זכויותיו הסוציאליות וכיו"ב, וכן תידרש מעורבות מוגזמת של בתי המשפט שידרשו להכריע אילו זכויות חברתיות מוגנות במסגרת החוק, ומה העלות הכלכלית המתקבלת על הדעת לשם הגנה על זכויות אלו. אולם במדינות רבות בעולם, כןמתפתחת פרקטיקה של הגנה על זכויות יסוד חברתיות, הנשאבת בעיקרה מאמנות בינלאומיות ומעוגנת בחוקות.

בנייר עמדה שכתבו אבי בן-בסט ומומי דהן, חוקרים מהאוניברסיטה העברית, עבור המכון הישראלי לדמוקרטיה (בשנת2004)  ציינו השניים כי נחיצות של מחויבות חוקתית לזכויות חברתיות - או חוק יסוד - תלויה במידה רבה במידת האי שווין בחברה מכיוון שהגנה זו מהווה בלם. בחברה שמאופיינת בפערים עמוקים ועושר הזדמנויות חייבים להגן על האזרחים מפני התרחבות מוגזמת של אי השיוויון הכלכלי על ידי אבטחת המינימום לקיום בכבוד. לדברי החוקרים בעבר הרחוק רווחה הסברה שקיימת יריבות בין שוויון כלכלי וצמיחה כלכלית, אולם עדויות אמפיריות שהצטברו במהלך השנים הוכיחו כי אי שוויון מפריע לצמיחה כלכלית וישנו קשר הדוק בין תופעות אלו לקיום מדינה דמוקרטית.

למרות הקושי המעורב בחקיקת חוק יסוד יש לזכור כי חוקי היסוד של מדינת ישראל, כרבים ממסמכי החוקות בעולם,משקפים את קווי המתאר של הערכים והאמונות העמוקים ביותר של החברה. החוקה מספקת מידע מוצק על עמדות הציבור ובאמצעותה ניתן ללמוד מי אנחנו ומהם הרצונות שלנו. הבחירה לכלול סעיף נוסף בדרגת חוק יסוד מחייבת דיונים רבים שאמורים להוביל להסכמה כלשהי באשר לאותם אמונות וערכים. נושא זה מעלה מספר שאלות, האם מדינת ישראל רוצה לשמור את ערכיה כמדינת רווחה או שמא לפסוע לכיוון כלכלה מופרטת והגנה על האזרח מפני מעורבות הממשלה בחיי הפרט?, האם מדינת ישראל מוכנה למהפכה חוקתית נוספת? והאם הפערים החברתיים בארצנו משמעותיים דיים בכדי לקבוע כי קיים אי שוויון המצריך בלם חוקתי?

האם יש להכיר בדיור כזכות? (הקדמה)

______________________________________________________________

מתוך מחקר בטכניון: סקירת הכלים הנורמטיביים של הזכות לדיור. אלה הם האופנים והאמצעים בהם שולבו היבטים של הזכות במערכות החקיקה והממשל השונות. בפרט, אנו סוקרות כללי החלטה, תכנים ואמות מידה לעניינו של הזכות לדיור, שפותחו. הסקירה נערכה בשלוש רמות, ברמה הבינלאומית,  ברמה האזורית, במדינות נבחרות. 

חוקרת: מישל אורן – מועמדת לד”ר

מנחות: פרופ' רחל אלתרמן ופרופ' יפה זילברשץ